ADI 7873 no STF: atualização sobre a ação que questiona a EC 136/2025 dos precatórios

Resumo rápido

Na manifestação, assinada pelo procurador-geral da República, Paulo Gonet Branco, em 25 de junho de 2026, a PGR propôs duas restrições principais:

• que os limites de pagamento previstos nos §§ 23 e 24 do artigo 100 da Constituição sejam aplicados somente aos Estados e Municípios que comprovadamente não consigam quitar seus débitos judiciais pelo regime anterior;
• que os acordos diretos com deságio respeitem a ordem de preferência dos credores e tenham redução máxima de 40% do valor atualizado do crédito.

Até a atualização desta publicação, não havia julgamento de mérito publicado. O acompanhamento deve ser feito na página oficial da ADI 7873 no STF.

O que é a ADI 7873?

A ADI 7873 é uma Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Conselho Federal da OAB para questionar mudanças promovidas pela Emenda Constitucional 136/2025 no regime de pagamento de precatórios.

Uma ADI permite que o STF analise diretamente se uma lei ou emenda constitucional respeita os limites estabelecidos pela Constituição. Nesse caso, a discussão envolve o cumprimento de decisões judiciais, os direitos dos credores, o equilíbrio fiscal dos entes públicos e a previsibilidade do pagamento das dívidas judiciais.

Para compreender os conceitos básicos desse sistema, consulte também a explicação da Precapp sobre o que é precatório e quem tem direito.

A EC 136/2025 foi promulgada em 9 de setembro de 2025 e alterou regras relacionadas, entre outros pontos, a:

• data de apresentação dos precatórios;
• limites anuais de pagamento;
• atualização monetária;
• juros;
• acordos diretos;
• valores transferidos para contas judiciais;
• administração do estoque de precatórios em atraso.

A Precapp já apresentou uma análise geral sobre o que mudou com a EC 136/2025 e por que a emenda foi questionada no STF. O ajuizamento da ação também foi divulgado em notícia institucional do Supremo Tribunal Federal.

Como o processo chegou ao parecer da PGR?

O relator adotou o rito previsto no artigo 12 da Lei 9.868/1999. Esse procedimento pode ser utilizado em ações de grande relevância e permite que, após as informações das autoridades responsáveis e as manifestações da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República, o processo seja encaminhado diretamente ao julgamento de mérito.

A adoção desse rito não estabelece uma data obrigatória para o julgamento. Ela indica, porém, que a análise pode avançar para uma decisão definitiva sem que o STF tenha de julgar previamente um pedido cautelar. (Lei 9.868/1999)

Antes do parecer da PGR, a Advocacia-Geral da União defendeu a validade:

• da antecipação da data de corte para 1º de fevereiro;
• dos acordos diretos sem percentual máximo expresso de deságio;
• da regra sobre valores já transferidos às contas judiciais;
• do novo regime de atualização monetária e juros.

Em relação aos limites de pagamento e à retirada do prazo final de quitação do regime especial, a AGU sugeriu a realização de audiência pública para aprofundar o debate técnico, científico e jurídico.

O que significa a procedência parcial defendida pela PGR?

A PGR não acolheu todos os argumentos apresentados pela OAB e também não propôs a invalidação de toda a EC 136/2025.

A manifestação defende uma interpretação conforme a Constituição em dois pontos. Essa técnica permite que o texto continue formalmente em vigor, mas tenha sua aplicação condicionada a uma interpretação considerada compatível com a Constituição.

Os dois pontos centrais do parecer são:

• os limites de pagamento dos §§ 23 e 24 do artigo 100 da Constituição;
• os acordos diretos com deságio previstos no § 29 do mesmo artigo.

Em outros temas, como a nova data de corte, a fórmula de atualização monetária e a regra sobre os valores já transferidos às contas judiciais, a PGR considerou legítimas as escolhas feitas pela EC 136/2025.

Primeiro ponto: limites anuais para pagamento de precatórios

A EC 136/2025 estabeleceu limites anuais de pagamento para Estados, Distrito Federal e Municípios. Os percentuais variam de 1% a 5% da Receita Corrente Líquida — RCL, conforme a relação entre o estoque de precatórios em mora e a receita do ente público.

A RCL é uma referência fiscal utilizada para medir a capacidade financeira do ente. Quanto maior o estoque de precatórios em relação à receita, maior é o percentual previsto para pagamento.

O § 24 determina ainda que esses percentuais sejam majorados em 0,5 ponto percentual a partir de 2036 e a cada período subsequente de dez anos, caso o ente continue com estoque de precatórios em mora.

Além disso, o artigo 7º da EC 136/2025 afastou o prazo final de 31 de dezembro de 2029 anteriormente previsto para a quitação dos débitos submetidos ao regime especial.

Qual é a posição da PGR sobre esses limites?

A PGR reconheceu que a vinculação obrigatória de uma parcela do orçamento pode ser útil para assegurar aportes regulares e reduzir o estoque de precatórios.

O problema, segundo o parecer, está em tratar os percentuais como tetos capazes de impedir que entes com maior disponibilidade financeira destinem valores superiores ao pagamento. Quando isso é combinado com a retirada de um prazo final de quitação, o resultado pode ser a postergação excessiva das dívidas judiciais.

A manifestação relaciona esse risco a princípios e garantias como:

• separação dos Poderes;
• isonomia;
• direito adquirido;
• coisa julgada;
• acesso à Justiça;
• efetividade da tutela jurisdicional;
• segurança jurídica.

Por isso, a PGR propôs que os limites dos §§ 23 e 24 sejam aplicados somente aos Estados e Municípios que comprovadamente não tenham condições de quitar seus débitos judiciais pelo regime anterior.

Essa proposta não determina, por si só, a volta automática de uma data específica para a quitação de todo o estoque. A interpretação sugerida busca restringir o regime excepcional aos entes que demonstrem efetiva necessidade financeira.

O § 28 permite pagamentos acima dos limites?

Sim. O § 28 do artigo 100, também incluído pela EC 136/2025, estabelece que Estados, Distrito Federal e Municípios poderão, mediante dotação orçamentária específica, realizar pagamentos de precatórios acima dos limites do § 23.

Esse ponto exige uma leitura cuidadosa.

O parecer da PGR não desenvolve uma análise autônoma sobre o alcance do § 28. Ao examinar o § 23, porém, trata os percentuais como tetos capazes de impedir que entes com maior disponibilidade financeira destinem valores superiores ao pagamento.

Surge, portanto, uma tensão interpretativa:

• de um lado, o § 28 pode ser utilizado para sustentar que os limites não são absolutos, pois existe autorização expressa para pagamentos adicionais;
• de outro, a redação utiliza o verbo “poderão”, o que pode ser interpretado como uma faculdade do ente devedor, e não como uma obrigação de realizar pagamentos acima dos percentuais.

O parecer não resolve expressamente essa tensão. Caberá ao STF definir se a faculdade prevista no § 28 é suficiente para afastar a caracterização dos percentuais como tetos constitucionalmente problemáticos.

Segundo ponto: acordos diretos e limite máximo de deságio

O § 29 do artigo 100 permite que credores de determinados precatórios estaduais, distritais e municipais optem por acordos diretos com o ente público, recebendo em parcela única, até o final do exercício seguinte, mediante renúncia de parte do crédito.

Essa redução é chamada de deságio. Em termos simples, o credor aceita receber valor inferior ao crédito atualizado em troca das condições estabelecidas no acordo.

O texto da EC 136/2025 não fixou expressamente:

• um percentual máximo de deságio;
• a obrigatoriedade de observância da ordem de preferência dos credores nesses acordos.

A PGR defendeu que o STF interprete o § 29 conforme os parâmetros adotados na questão de ordem da ADI 4.425. Pela proposta:

• os acordos devem respeitar a ordem de preferência dos credores;
• a redução não pode superar 40% do valor atualizado do crédito.

O limite de 40% já está valendo?

O parecer da PGR, isoladamente, não cria nem torna automaticamente obrigatório esse limite.

Existe atualmente uma divergência entre a interpretação proposta pela PGR e o tratamento administrativo adotado pelo Conselho Nacional de Justiça.

O artigo 8º, caput e §§ 1º e 2º, do Provimento 207/2025 do CNJ estabelece que:

• os acordos diretos têm natureza de negócio jurídico e dependem da livre manifestação das partes sobre todos os termos, inclusive o percentual de deságio;
• o credor não é obrigado a aceitar o percentual ofertado pelo ente público;
• permanece em vigor a regulamentação dos acordos diretos, com a derrogação da limitação de percentual máximo de renúncia.

O próprio artigo 1º do Provimento informa que esses procedimentos devem ser observados até que sejam editadas normas específicas ou sobrevenha decisão do STF.

A situação pode ser resumida da seguinte forma:

A PGR propõe ao STF a ordem de preferência e o limite máximo de 40%. O Provimento 207/2025 atualmente trata o percentual como objeto de livre manifestação das partes e registra a derrogação do teto administrativo anterior. A palavra final caberá ao STF.

Para entender melhor as regras administrativas atualmente aplicadas, consulte também a análise da Precapp sobre o Provimento 207/2025 do CNJ e seus impactos nos precatórios.

O limite de 40% se aplica à venda privada de precatórios?

Não é esse o objeto do parecer.

A manifestação da PGR trata dos acordos diretos entre o credor e o ente público, realizados com fundamento no § 29 do artigo 100 da Constituição.

A cessão privada ocorre quando o credor transfere seu precatório para uma empresa, investidor ou outro interessado, por meio de contrato de cessão de crédito. Trata-se de operação jurídica diferente.

O parecer da PGR não propõe um limite geral de deságio para as cessões privadas de precatórios.

Antes de realizar uma cessão, é importante avaliar o valor atualizado, o prazo estimado de pagamento, as condições contratuais, a segurança da operação e a identificação do comprador. A Precapp reúne orientações específicas no conteúdo sobre os cuidados necessários antes de vender um precatório.

Quais pontos da EC 136/2025 foram considerados legítimos pela PGR?

A procedência parcial significa que a PGR não concordou com todas as alegações de inconstitucionalidade. Em três temas relevantes, a manifestação considerou as novas regras constitucionalmente legítimas.

Data de corte em 1º de fevereiro

A EC 136/2025 antecipou para 1º de fevereiro a data de apresentação dos precatórios que devem ser incluídos no orçamento do exercício seguinte.

A PGR reconheceu que a alteração amplia o chamado período de graça, durante o qual não incidem juros de mora nos precatórios pagos dentro do prazo constitucional.

Ainda assim, considerou que a mudança possui justificativa relacionada à previsibilidade fiscal, à preparação da Lei de Diretrizes Orçamentárias e ao planejamento das contas públicas. Por isso, não avaliou a nova data como arbitrária ou desproporcional.

Atualização pelo IPCA, juros de 2% ao ano e limite da Selic

A emenda determinou, como regra geral para os créditos não tributários, a atualização pelo IPCA, acrescida de juros simples de 2% ao ano. Se o resultado dessa fórmula for superior à Selic no mesmo período, aplica-se a Selic em substituição.

A PGR considerou que o IPCA é um índice apto a refletir a inflação e que a Selic possui natureza composta, reunindo atualização e juros. Na avaliação apresentada, a escolha do menor resultado está dentro da margem de conformação do legislador constitucional.

Isso não significa que a fórmula seja necessariamente mais favorável ao credor. Significa apenas que, no parecer da PGR, ela não ultrapassou os limites constitucionais invocados na ação.

Valores já transferidos às contas do Poder Judiciário

O § 30 do artigo 100 estabelece que, depois da transferência dos recursos para as contas especiais do Poder Judiciário, não incidem novos juros, correção monetária ou outros acréscimos de responsabilidade do ente público.

A PGR entendeu que essa regra não viola, por si só, o direito de propriedade ou a coisa julgada, porque o valor já foi retirado da disponibilidade do ente devedor e colocado sob administração judicial.

O Provimento 207/2025 determina que, entre a data do depósito pelo ente público e a expedição do alvará de levantamento, seja aplicada a atualização bancária correspondente.

O parecer da PGR muda alguma coisa imediatamente?

Não.

O parecer apresenta a posição institucional da Procuradoria-Geral da República, mas a decisão cabe ao STF. O Tribunal poderá:

• acolher integralmente a manifestação;
• acolher apenas parte dela;
• definir outra interpretação;
• rejeitar os pedidos;
• estabelecer regras de transição;
• modular os efeitos da decisão.

Enquanto não houver uma decisão do Supremo modificando o regime, a EC 136/2025 e os procedimentos do Provimento 207/2025 continuam orientando a administração dos precatórios.

O parecer não provoca automaticamente:

• recálculo dos precatórios;
• alteração imediata dos planos anuais de pagamento;
• suspensão dos limites de pagamento calculados sobre a Receita Corrente Líquida;
• imposição automática do deságio máximo de 40%;
• antecipação do pagamento de créditos individuais;
• invalidação de acordos ou cessões já realizados.

Qualquer mudança prática dependerá do conteúdo e dos efeitos definidos pelo STF.

Como está a tramitação da ADI 7873?

Com a apresentação do parecer da PGR, foi concluída uma das principais etapas institucionais previstas no rito do artigo 12 da Lei 9.868/1999.

O processo permanece sob a relatoria do ministro Luiz Fux. Até a atualização desta publicação, não havia decisão de mérito publicada nem data confirmada para o julgamento.

Também não existe prazo legal que obrigue o STF a incluir a ação em pauta em uma data determinada.

As movimentações, decisões e eventual inclusão em julgamento devem ser acompanhadas na página oficial da ADI 7873.

O que pode acontecer no julgamento?

Nenhum desses cenários deve ser apresentado como resultado garantido antes do julgamento.

O que o parecer representa para quem tem um precatório?

O parecer reforça o debate sobre a necessidade de conciliar responsabilidade fiscal com o cumprimento efetivo das decisões judiciais.

Para o credor, porém, a manifestação não permite concluir, isoladamente, que o pagamento ocorrerá antes ou que o valor a receber será maior.

A situação de cada precatório continua dependendo de fatores como:

• ente público devedor;
• tribunal responsável;
• regime geral ou especial;
• ano de orçamento;
• posição na ordem cronológica;
• natureza alimentar ou comum;
• preferência constitucional;
• volume do estoque;
• aportes realizados pelo ente;
• existência de penhoras, sucessões ou questões processuais;
• eventual acordo direto;
• regras específicas adotadas pelo tribunal.

Por isso, a decisão entre aguardar o pagamento, participar de um acordo direto ou avaliar uma cessão privada deve considerar o caso concreto, e não apenas a expectativa sobre o resultado da ADI 7873.

Conclusão

A principal atualização da ADI 7873 é a apresentação do parecer da Procuradoria-Geral da República.

A PGR opinou pela procedência parcial da ação e propôs que os limites dos §§ 23 e 24 do artigo 100 sejam aplicados somente aos Estados e Municípios que comprovem não ter condições de quitar seus débitos pelo regime anterior.

Também defendeu que os acordos diretos respeitem a ordem de preferência dos credores e tenham redução máxima de 40% do valor atualizado do crédito.

Por outro lado, considerou legítimas as regras relacionadas:

• à data de corte de 1º de fevereiro;
• à atualização pelo IPCA acrescida de juros simples de 2% ao ano, limitada pela Selic;
• ao encerramento dos acréscimos de responsabilidade do ente após a transferência dos recursos às contas judiciais.

O parecer é relevante, mas não substitui o julgamento. Até que o STF se manifeste, a análise de cada precatório deve continuar baseada nas regras vigentes, na situação do ente devedor, no tribunal responsável e nas características concretas do crédito.

Este conteúdo tem caráter informativo e não substitui a análise jurídica individual.

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Fontes oficiais e institucionais externas

• Emenda Constitucional 136/2025 — Planalto
• Lei 9.868/1999 — rito das ações diretas de inconstitucionalidade
• ADI 7873 — acompanhamento oficial no STF
• Notícia do STF sobre o ajuizamento da ADI 7873
• Provimento 207/2025 — Conselho Nacional de Justiça
• Comunicado do Conselho Federal da OAB sobre o parecer
• Parecer integral da PGR na ADI 7873 — cópia disponibilizada pelo Conselho Federal da OAB